【智慧城市網(wǎng) 企業(yè)關(guān)注】“推進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源管理和運營機(jī)制改革，加快公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營試點和應(yīng)用示范”正式列入“2024年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃”主要任務(wù)之一，如何更深入推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營成為關(guān)注焦點。在浙江大學(xué)網(wǎng)絡(luò)空間安全學(xué)院雙聘教授、博導(dǎo)，工信部信息通信經(jīng)濟(jì)專家委員會委員王春暉看來，需要構(gòu)建全國一體化公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營機(jī)制，建設(shè)“多源統(tǒng)一”的公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營平臺。
公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營機(jī)制有系統(tǒng)布局
1、南都：我國公共數(shù)據(jù)占數(shù)據(jù)總量比重達(dá)70%-80%，加快公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營試點、應(yīng)用示范推廣，是開放利用公共數(shù)據(jù)資源、釋放公共數(shù)據(jù)要素價值的重要舉措。當(dāng)前我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營政策呈現(xiàn)什么趨勢？
王春暉：我國一直重視公共數(shù)據(jù)開放利用、授權(quán)使用，早在2004年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》，提出“對具有經(jīng)濟(jì)和社會價值、允許加工利用的政務(wù)信息資源，應(yīng)鼓勵社會力量進(jìn)行增值開發(fā)利用。有關(guān)部門要按照公平、公正、公開的原則，制定政策措施和管理辦法，授權(quán)申請者使用相關(guān)政務(wù)信息資源，規(guī)范政務(wù)信息資源使用行為和社會化增值開發(fā)利用工作”。這是我國最早提出授權(quán)使用政務(wù)數(shù)據(jù)資源的高級別政策性文件。
2021年，《“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》等重磅文件相繼發(fā)布，明確開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營試點，鼓勵第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘利用，要求探索完善公共數(shù)據(jù)共享、開放、運營服務(wù)、安全保障的管理體制，探索開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營，而且明確對具有經(jīng)濟(jì)和社會價值、允許加工利用的政務(wù)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)通過數(shù)據(jù)開放、特許開發(fā)、授權(quán)應(yīng)用等方式，鼓勵更多社會力量進(jìn)行增值開發(fā)利用。
2022年，《全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)指南》進(jìn)一步提出鼓勵依法依規(guī)開展政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運營，積極推進(jìn)數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，培育數(shù)據(jù)要素市場，營造有效供給、有序開發(fā)利用的良好生態(tài)，推動構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系；《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》(簡稱“數(shù)據(jù)二十條”)則系統(tǒng)布局推進(jìn)實施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制的路徑，要求對各級黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位依法履職或提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)，加強(qiáng)匯聚共享和開放開發(fā)，強(qiáng)化統(tǒng)籌授權(quán)使用和管理，推進(jìn)互聯(lián)互通，打破“數(shù)據(jù)孤島”。要求結(jié)合數(shù)據(jù)流通范圍、影響程度、潛在風(fēng)險，區(qū)分使用場景和用途用量，建立數(shù)據(jù)分類分級授權(quán)使用規(guī)范。
2、南都：我們發(fā)現(xiàn)各地對于公共數(shù)據(jù)定義存在細(xì)微差別，公共數(shù)據(jù)是否有統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)？具體是什么？
王春暉：我國現(xiàn)行法律法規(guī)、“數(shù)據(jù)二十條”中尚未對“公共數(shù)據(jù)”給出定義。但一些地方數(shù)據(jù)立法對公共數(shù)據(jù)內(nèi)涵基本達(dá)成共識，即國家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及供水、供電、供氣、公共交通等公共服務(wù)運營單位，在依法履行職責(zé)或者提供公共服務(wù)過程中收集、產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。“數(shù)據(jù)二十條”進(jìn)一步擴(kuò)大了持有公共數(shù)據(jù)主體的范圍，包括“各級黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位，以及依法履職或提供公共服務(wù)的組織”等。
總體而言，地方立法中的公共數(shù)據(jù)概念雖然各自有別，但整體上經(jīng)歷“政務(wù)信息—政務(wù)數(shù)據(jù)—公共數(shù)據(jù)”的擴(kuò)展性演進(jìn)歷程。對于公共數(shù)據(jù)的認(rèn)定，我認(rèn)為不應(yīng)以控制數(shù)據(jù)的主體來判斷是否屬于公共數(shù)據(jù)，而應(yīng)按照數(shù)據(jù)服務(wù)的屬性來判定公共數(shù)據(jù)范疇，來自黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以及大型數(shù)字平臺的相關(guān)數(shù)據(jù)均屬于公共數(shù)據(jù)，特別是超級數(shù)字平臺具有網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和雙邊效應(yīng)以及邊際成本趨于零等特質(zhì)，使得海量數(shù)據(jù)源源不斷地往超級平臺上聚合，超級網(wǎng)絡(luò)平臺已經(jīng)很難用產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)時代的商品或者服務(wù)去界定其性質(zhì)，提供超級平臺的企業(yè)也無法用“經(jīng)營者”來確定它的商業(yè)屬性。事實上，超級網(wǎng)絡(luò)平臺已成為高度數(shù)字市場化環(huán)境下的海量數(shù)據(jù)聚合的公共數(shù)據(jù)平臺和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施。
公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運營不能僅限于開發(fā)數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)
3、南都：我們梳理發(fā)現(xiàn)目前北京、浙江、杭州、青島等省市出臺公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營管理辦法，探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營模式，但基本上僅限于開發(fā)的“數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)”，對此怎么看？
王春暉：各地出臺的公共數(shù)據(jù)運營管理中關(guān)于“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營”定義中僅限于開發(fā)形成“數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)”的表述，我有不同看法。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營屬于“數(shù)據(jù)二十條”中公共數(shù)據(jù)的“開放開發(fā)”，應(yīng)聚焦公共數(shù)據(jù)資源“開放開發(fā)”的兩大重要價值屬性：公共服務(wù)的價值屬性和數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的價值屬性。因此，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的價值導(dǎo)向不能僅限于所謂的開發(fā)“數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)”，而要重點關(guān)注如何更好發(fā)揮公共數(shù)據(jù)資源的生產(chǎn)要素價值作用，推動公共數(shù)據(jù)要素的高質(zhì)量供給。
數(shù)據(jù)資源加工形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)，與數(shù)據(jù)資源成為生產(chǎn)要素有著本質(zhì)區(qū)別，前者屬于產(chǎn)出端，后者屬于生產(chǎn)的投入端，其一般由兩種方式實現(xiàn)：一是數(shù)據(jù)資源的要素化，即把數(shù)據(jù)資源作為生產(chǎn)資料與具有數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用和運營技能的勞動者相結(jié)合，通過智能算法和算力資源的驅(qū)動，投入到生產(chǎn)過程中，從而產(chǎn)生新的生產(chǎn)函數(shù)，當(dāng)新生產(chǎn)函數(shù)與實體經(jīng)濟(jì)，特別是與智能產(chǎn)業(yè)相融合，使之成為從事產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的勞動者進(jìn)行生產(chǎn)時所必須使用的資源或工具時，并融入到生產(chǎn)、分配、流通、消費和社會服務(wù)管理等各個環(huán)節(jié)，才能真正釋放公共數(shù)據(jù)資源的要素價值；二是將數(shù)據(jù)資源經(jīng)過加工處理產(chǎn)生的數(shù)據(jù)產(chǎn)品或數(shù)據(jù)服務(wù)投入到再生產(chǎn)的過程中，使之成為數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素。
4、南都：目前公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營主體選擇是什么趨勢，如何構(gòu)建好運營生態(tài)環(huán)境？
王春暉：在公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營主體的選定方面，應(yīng)重點聚焦重點行業(yè)和領(lǐng)域，挖掘具有較強(qiáng)可實施性的典型數(shù)據(jù)要素應(yīng)用場景，不能僅設(shè)定一些形式要件，要重點評估授權(quán)運營主體在授權(quán)運營期限內(nèi)能否取得顯著的數(shù)據(jù)要素價值應(yīng)用成效。同時，應(yīng)當(dāng)向國有企業(yè)和民營企業(yè)公平授權(quán)，確保民營企業(yè)公平參與數(shù)據(jù)要素市場競爭，平等運營和使用數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素，并取得公平合理的收益。
營造公平競爭、規(guī)范有序的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)環(huán)境，還需要培育和構(gòu)建高質(zhì)量的服務(wù)型、應(yīng)用型、技術(shù)型“數(shù)商”服務(wù)體系，幫助各類授權(quán)運營主體更好采集、清洗、存儲、傳輸和管理數(shù)據(jù)，提供數(shù)據(jù)質(zhì)量評估、數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估、數(shù)據(jù)合規(guī)管理，數(shù)據(jù)公正，數(shù)據(jù)糾紛仲裁，以及數(shù)據(jù)要素價值挖掘和應(yīng)用場景開發(fā)等，為營造高效公平的公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營環(huán)境提供服務(wù)。
公共數(shù)據(jù)資源蘊含豐富的經(jīng)濟(jì)、社會價值，公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營必須與實體經(jīng)濟(jì)深度融合，探索豐富應(yīng)用場景，發(fā)揮數(shù)據(jù)要素倍增作用，重點聚焦實體經(jīng)濟(jì)和民生服務(wù)領(lǐng)域，如生產(chǎn)制造、科技研發(fā)、金融服務(wù)、商貿(mào)流通等。
構(gòu)建多源統(tǒng)一的授權(quán)運營平臺
5、南都：目前公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營模式有哪些，如何規(guī)范？
王春暉：目前，全國各地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營模式大致分為幾類：集中統(tǒng)一授權(quán)運營、公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運營、綜合授權(quán)運營、領(lǐng)域授權(quán)運營、多層次分散授權(quán)運營、場景授權(quán)運營等。
應(yīng)當(dāng)指出，公共數(shù)據(jù)具有社會公共服務(wù)價值、生產(chǎn)要素價值的雙重屬性，覆蓋領(lǐng)域廣泛，應(yīng)當(dāng)在國家層面建立職責(zé)清晰、分工有序、協(xié)調(diào)有力、高效利用、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、公平配置的全國一體化公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營格局。
南都：加快建設(shè)數(shù)據(jù)要素全國統(tǒng)一大市場同時，是否有必要構(gòu)建一體化的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺？
王春暉：建議以國家政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺為基礎(chǔ)，由國家數(shù)據(jù)主管部門統(tǒng)籌推進(jìn)，匯聚國家機(jī)關(guān)、公共事務(wù)單位以及公共服務(wù)運營等單位收集和產(chǎn)生的，具有公共屬性的數(shù)據(jù)資源，推動公共數(shù)據(jù)資源“按需歸集、應(yīng)歸盡歸”，通過邏輯接入與物理匯聚兩種方式歸集全國公共數(shù)據(jù)資源，進(jìn)行統(tǒng)籌管理，構(gòu)建全國“多源統(tǒng)一”的公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營平臺。
應(yīng)該按照“數(shù)據(jù)二十條”的精神，加強(qiáng)匯聚共享和開放開發(fā)，強(qiáng)化統(tǒng)籌授權(quán)使用和管理，推進(jìn)互聯(lián)互通，打破“數(shù)據(jù)孤島”，推動各地區(qū)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺接口與全國一體化公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺互聯(lián)互通，打造一體化、標(biāo)準(zhǔn)化、高效率的全國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營機(jī)制。在數(shù)據(jù)分類分級基礎(chǔ)上，建立覆蓋國家、省、市、縣等層級的全國一體化公共數(shù)據(jù)開放目錄，滿足全國不同地區(qū)的公共數(shù)據(jù)運營單位，通過全國一體化公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營平臺，挖掘具有高要素價值的應(yīng)用場景，并提出對公共數(shù)據(jù)資源的需求申請，依法或依約在全國一體化公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺內(nèi)獲取所需的公共數(shù)據(jù)資源，充分發(fā)揮和釋放公共數(shù)據(jù)資源的要素價值，為發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力賦能。
建議在符合條件地區(qū)先行試點示范
6、南都：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營過程中，如何評估其價值？
王春暉：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營不應(yīng)只關(guān)注授權(quán)環(huán)節(jié)，應(yīng)重點持續(xù)關(guān)注、評價公共數(shù)據(jù)資源運營方在數(shù)據(jù)要素價值創(chuàng)造過程中的貢獻(xiàn)。公共數(shù)據(jù)的委托方應(yīng)建立公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的價值評價體系，公共數(shù)據(jù)資源的運營方應(yīng)對公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的價值開展自評估；公共數(shù)據(jù)的授權(quán)方委托符合條件的第三方對公共數(shù)據(jù)資源開放利用的價值創(chuàng)造實施全面評估。
按照公共數(shù)據(jù)開放利用的類型，公共數(shù)據(jù)可以分為無償開放類、有償開放類、禁止開放類三種類型。一般來說，除了禁止開放的公共數(shù)據(jù)不得授權(quán)運營外，有條件無償開放類、有條件有償開放類的公共數(shù)據(jù)都可以授權(quán)運營，但兩者的授權(quán)運營導(dǎo)向存在本質(zhì)區(qū)別，應(yīng)優(yōu)先授權(quán)運營用于公共治理與公益事業(yè)領(lǐng)域公共數(shù)據(jù)的無償使用，這類公共數(shù)據(jù)不僅公益屬性強(qiáng)，且可共享利用程度也高。
7、南都：目前各地公共數(shù)據(jù)運營規(guī)則并不統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)公開拍賣公共數(shù)據(jù)資源特許經(jīng)營權(quán)，對此有何建議？
王春暉：目前，國家層面尚未出臺公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營統(tǒng)一規(guī)范，導(dǎo)致各地公共數(shù)據(jù)運營規(guī)則不統(tǒng)一，有的地方竟公開拍賣公共數(shù)據(jù)資源特許經(jīng)營權(quán)，還有些地方提出所謂從“土地財政”到“數(shù)據(jù)財政”等想法，引發(fā)廣泛質(zhì)疑。
應(yīng)當(dāng)指出，公共數(shù)據(jù)資源的公共屬性和政府的非營利屬性，決定了公共數(shù)據(jù)資源的利用和釋放，不能以政府盈利為導(dǎo)向，在探索公共數(shù)據(jù)資源有條件有償使用過程中，公共數(shù)據(jù)持有者將產(chǎn)業(yè)發(fā)展和行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營后，需要獲取多少比例的收益回流，建議遵循“補(bǔ)償成本、適當(dāng)獲利”的原則，要更多地讓利于社會和人民，讓廣大人民和企業(yè)享有更多的公共數(shù)據(jù)要素紅利。應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)禁借授權(quán)有償使用數(shù)據(jù)資產(chǎn)的名義，變相虛增財政收入。同時，在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營過程中，應(yīng)避免出現(xiàn)僅關(guān)注“公共數(shù)據(jù)的有條件有償使用”，從而影響用于公共治理、公益事業(yè)“公共數(shù)據(jù)有條件無償使用”的情形。
鑒于公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營處在探索階段，特別是“有條件有償使用”的公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營仍處于未知的新領(lǐng)域，需不斷地積累經(jīng)驗，創(chuàng)新應(yīng)用新模式。建議國家數(shù)據(jù)主管部門在符合條件的地區(qū)，先行開展公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營試點示范工作，在總結(jié)和積累試點有關(guān)授權(quán)機(jī)制、路徑、模式以及應(yīng)用價值評價等方面的實踐經(jīng)驗后，再因地制宜地推廣。
在安全治理方面，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營應(yīng)全面貫徹落實《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》《反壟斷法》《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》等法律法規(guī)，明確數(shù)據(jù)分類分級、數(shù)據(jù)合規(guī)審查等具體制度和要求，要重點治理平臺企業(yè)數(shù)據(jù)壟斷等問題，防止利用數(shù)據(jù)、算法、技術(shù)手段等方式排除、限制競爭。對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的監(jiān)管和治理，應(yīng)本著“誰授權(quán)、誰監(jiān)管”“誰開發(fā)、誰治理”的原則，強(qiáng)化公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營過程中各方權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任。
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