大氣污染防治法應(yīng)根據(jù)當(dāng)前嚴(yán)峻形勢(shì)盡快修訂
入夏以來(lái)，雖然污染物擴(kuò)散條件比秋冬季節(jié)要好，但北京、河北等地仍然不時(shí)遭遇嚴(yán)重灰霾天氣。近日，北京的天空整天都是灰蒙蒙一片，能見(jiàn)度很差，空氣質(zhì)量為嚴(yán)重污染，很多原本準(zhǔn)備帶孩子外出游玩的家長(zhǎng)望而卻步。
面對(duì)非常嚴(yán)峻的大氣污染形勢(shì)，多名環(huán)保專(zhuān)家強(qiáng)調(diào)，法律是解決環(huán)境污染的zui重要的手段，《大氣污染防治法》距上次修訂已有13年，中國(guó)空氣污染特征已發(fā)生巨大改變，由典型的煤煙型污染向復(fù)合型污染轉(zhuǎn)變，空氣污染的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在大幅度上升，這部法律的修訂應(yīng)當(dāng)盡快進(jìn)行。
政府責(zé)任——
現(xiàn)狀：《大氣污染防治法》雖有規(guī)定，但重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)未落實(shí)
建議：全面加強(qiáng)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理制度，建立評(píng)估、考核和追責(zé)機(jī)制，并把結(jié)果向全社會(huì)公開(kāi)
我國(guó)1987年制定《大氣污染防治法》，1995年、2000年分別對(duì)這部法律作了修訂。1987年的法律條文為41條，經(jīng)過(guò)兩次修改，2000年時(shí)增至66條。
2006年，《大氣污染防治法》進(jìn)入修改程序。環(huán)保部組織專(zhuān)家做前期工作，準(zhǔn)備對(duì)2000年的大氣法進(jìn)行修訂。2010年1月，修改草案由環(huán)保部報(bào)*法制辦后，處于“排期”狀態(tài)。
中國(guó)環(huán)境*副院長(zhǎng)柴發(fā)合說(shuō)：“那個(gè)時(shí)候我們已經(jīng)看到了中國(guó)大氣污染在發(fā)生變化，有很多問(wèn)題需要重新的認(rèn)識(shí)和定位，法律也需要重新調(diào)整。但是由于各種原因，法律到現(xiàn)在還沒(méi)有修改完成。”
中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)、環(huán)保部原總工程師楊朝飛表示，2006年提出對(duì)大氣法作進(jìn)一步的修改，當(dāng)時(shí)大氣污染防治工作沒(méi)有引起足夠重視，雖然納入到立法計(jì)劃，但是遲遲沒(méi)有推進(jìn)。去年年底和今年年初我國(guó)發(fā)生大面積嚴(yán)重灰霾，在社會(huì)上產(chǎn)生了很大反響。十八大召開(kāi)后，生態(tài)文明建設(shè)得到國(guó)家的高度重視，環(huán)境保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域，國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)工作越加重視。“現(xiàn)在看，大氣法納入立法議程的條件成熟了，估計(jì)今后修改大氣法的步伐將會(huì)加快。”
《大氣污染防治法》應(yīng)如何“大修”？
專(zhuān)家們認(rèn)為，首先應(yīng)全面加強(qiáng)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理制度，構(gòu)建以空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃以及執(zhí)行為核心的地方空氣污染防治機(jī)制，制定落實(shí)相應(yīng)的政策和措施。
現(xiàn)行的《大氣污染防治法》第十七條規(guī)定：“未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染防治重點(diǎn)城市，應(yīng)當(dāng)按照*或者*環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)規(guī)定的期限，達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。該城市人民政府應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并可以根據(jù)*的*或者規(guī)定，采取更加嚴(yán)格的措施，按期實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)規(guī)劃。”
“當(dāng)時(shí)提的只是重點(diǎn)城市，沒(méi)有提所有的城市，也沒(méi)有說(shuō)到省。重點(diǎn)城市執(zhí)行得怎么樣？現(xiàn)在看來(lái)基本沒(méi)有落實(shí)。”楊朝飛說(shuō)，政府對(duì)大氣污染防治負(fù)有主要責(zé)任，限期達(dá)標(biāo)的制度核心是要落實(shí)政府的責(zé)任。“我建議一定要把評(píng)估機(jī)制、考核機(jī)制和追責(zé)機(jī)制明確下來(lái)。”
楊朝飛認(rèn)為，必須要在立法中寫(xiě)清達(dá)標(biāo)治理的規(guī)劃由誰(shuí)來(lái)制訂、由誰(shuí)來(lái)實(shí)施、由誰(shuí)來(lái)審批、由誰(shuí)來(lái)評(píng)估、由誰(shuí)來(lái)考核、zui終由誰(shuí)來(lái)處罰。監(jiān)督機(jī)制也很重要，不僅僅是針對(duì)評(píng)估、考核和處罰等，同時(shí)還要和信息公開(kāi)結(jié)合起來(lái)，把結(jié)果向全社會(huì)公開(kāi)，這種社會(huì)的壓力是非常大的。
環(huán)保專(zhuān)家還建議，《大氣污染防治法》修訂應(yīng)強(qiáng)化達(dá)標(biāo)管理的規(guī)定，并要求非達(dá)標(biāo)區(qū)須采取更嚴(yán)格的政策和措施，包括更嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)格的污染物總量控制目標(biāo)、總量控制涵蓋更多的污染物等；應(yīng)明確相關(guān)政府部門(mén)的責(zé)任，確保配備足夠的資源，確保達(dá)標(biāo)規(guī)劃能夠?qū)嵤?/span>
據(jù)柴發(fā)合介紹，環(huán)保部從去年開(kāi)始，組織環(huán)境規(guī)劃院等很多單位制定城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理辦法，估計(jì)今年出臺(tái)的可能性比較大。“把空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理納入到法制管理，是勢(shì)在必行的一件事。”
企業(yè)監(jiān)管——
現(xiàn)狀：對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)階段排污的監(jiān)管，缺乏有效制度
建議：排污許可證不應(yīng)只是準(zhǔn)許企業(yè)上馬的“一張紙”，應(yīng)該把排污許可證制度作為規(guī)范企業(yè)排污和政府監(jiān)管的核心制度
《大氣污染防治法》規(guī)定，大氣污染物總量控制區(qū)內(nèi)有關(guān)地方人民政府依照*規(guī)定的條件和程序，按照公開(kāi)、公平、公正的原則，核定企業(yè)事業(yè)單位的主要大氣污染物排放總量，核發(fā)主要大氣污染物排放許可證。
專(zhuān)家呼吁，排污許可證制度是發(fā)達(dá)國(guó)家行之有效的一種運(yùn)營(yíng)監(jiān)管制度，中國(guó)學(xué)了差不多20年了，但到現(xiàn)在沒(méi)弄懂、沒(méi)學(xué)會(huì)。在《大氣污染防治法》修訂中，應(yīng)該對(duì)排污許可證制度予以完善，將其作為規(guī)范企業(yè)排污和政府監(jiān)管的核心制度。
“目前的排污許可證僅僅是一張紙，而且是主要針對(duì)企業(yè)或者建設(shè)項(xiàng)目在新建期的一個(gè)前置的審批。目前我們非常缺乏企業(yè)和項(xiàng)目已經(jīng)完成審批、進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后的監(jiān)管。”中國(guó)清潔空氣聯(lián)盟秘書(shū)處主任解洪興說(shuō)，美國(guó)的排污許可證詳細(xì)記錄企業(yè)運(yùn)營(yíng)期間所有的排污設(shè)施和排污情況、各個(gè)排污設(shè)施所用的排污標(biāo)準(zhǔn)等信息，方便執(zhí)法人員對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。目前我們沒(méi)有這樣的監(jiān)管體系，企業(yè)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)之后的管理要求非常少。應(yīng)該將排污許可證制度真正落實(shí)，使企業(yè)在運(yùn)營(yíng)階段受到很有效的監(jiān)管。
排污許可證制度沒(méi)充分發(fā)揮作用，問(wèn)題出在哪兒？柴發(fā)合認(rèn)為，一方面是有些行業(yè)部門(mén)認(rèn)為多了一個(gè)許可證等于多了一個(gè)緊箍咒，產(chǎn)業(yè)界反對(duì)。另一方面是我們對(duì)排污許可證制度研究得不是很深很透，現(xiàn)在很多地方都有自己的排污許可證管理辦法，但問(wèn)題在于是把它作為像衛(wèi)生許可證、營(yíng)業(yè)許可證那樣的一個(gè)基本條件來(lái)管理，而不是作為污染源全過(guò)程控制和污染監(jiān)督管理執(zhí)法的依據(jù)。
“所以我們的排污許可證就像一張紙，而不是像美國(guó)排污許可證那樣是厚厚的一本規(guī)定。”柴發(fā)合說(shuō)。
“我們業(yè)內(nèi)有一個(gè)玩笑：排污許可證制度之所以沒(méi)有被好好的推行，是因?yàn)榉g有問(wèn)題，翻譯成了‘許可證’，這樣就讓大家認(rèn)為這是一個(gè)項(xiàng)目上馬之前必須要獲得的一個(gè)東西，獲得之后就安全了。”解洪興說(shuō)，中國(guó)要推行排污許可證制度，要把“許可證”的概念轉(zhuǎn)變，它不僅是項(xiàng)目上馬的時(shí)候要用的，而且是對(duì)項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)進(jìn)行過(guò)程型監(jiān)管的一套管理機(jī)制。
目前，我國(guó)的環(huán)境管理主要有八項(xiàng)制度：環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核、污染集中控制、限期治理制度、排污收費(fèi)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度、排污申報(bào)登記與排污許可證制度。柴發(fā)合認(rèn)為，環(huán)境管理應(yīng)該把排污許可證制度作為核心制度來(lái)建立，構(gòu)成以一個(gè)制度為核心的制度體系。
違法成本——
現(xiàn)狀：《大氣污染防治法》規(guī)定的zui高罰款不超過(guò)50萬(wàn)元，不足以震懾違法排污者
建議：應(yīng)對(duì)處罰不設(shè)上限，按日計(jì)罰；不僅罰單位，也罰負(fù)責(zé)人
按照現(xiàn)行的《大氣污染防治法》，zui高處罰金額是針對(duì)造成嚴(yán)重空氣污染事故的，“zui高不超過(guò)50萬(wàn)元”。在大氣法修訂中，如何扭轉(zhuǎn)“守法成本高、違法成本低”的現(xiàn)象，是社會(huì)各界關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。
“比較美國(guó)《清潔空氣法》，中國(guó)的《大氣污染防治法》缺乏剛性約束。”全國(guó)*環(huán)境商會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)駱建華說(shuō)，美國(guó)法律規(guī)定，對(duì)違規(guī)排污者實(shí)行“按日計(jì)罰”，每天的違法處罰上限可以高達(dá)2.5萬(wàn)美元，或者處以5年之內(nèi)的*，可以?xún)烧呒嬗校蝗绻胤福瑒t加倍處罰。對(duì)捏造、篡改排污數(shù)據(jù)的，處以罰款或兩年之內(nèi)*。對(duì)因疏忽而排放有害氣體的，則處以100萬(wàn)美元的罰款，或15年之內(nèi)的*。
而中國(guó)的大氣法規(guī)定，對(duì)違規(guī)排污者，處以1萬(wàn)元至10萬(wàn)元的罰款，而且是一次性的。對(duì)其他違法行為，大多數(shù)罰款也就是2萬(wàn)元或5萬(wàn)元。對(duì)造成大氣污染事故的zui高罰款也不過(guò)50萬(wàn)元。
“兩相比較，可以看出中國(guó)的法律過(guò)于‘仁慈’，不足以震懾違法排污者，也使得‘守法成本高、違法成本低’的現(xiàn)象長(zhǎng)期難以得到扭轉(zhuǎn)。” 駱建華說(shuō)。
柴發(fā)合認(rèn)為，罰款不應(yīng)該有上限，應(yīng)該按照對(duì)環(huán)境造成的影響和違法違規(guī)的程度和時(shí)間，按日或按時(shí)計(jì)罰，要把累計(jì)效應(yīng)罰出來(lái)。
楊朝飛認(rèn)為，修訂大氣法，解決違法成本低、守法成本高的問(wèn)題，有幾個(gè)原則要遵循：一是針對(duì)超標(biāo)排污企業(yè)，所征收的環(huán)境稅費(fèi)一定要高于其治理成本，稅費(fèi)不高于治理的成本，企業(yè)在治理污染上是沒(méi)有積極性的；二是環(huán)境損害必須要賠償，這種責(zé)任是終身的不可推卸的，日本發(fā)生水俁病已經(jīng)50年了，排污的企業(yè)到現(xiàn)在還在賠償；三是必須沒(méi)收違法者的非法所得，污染環(huán)境那部分的非法所得通過(guò)計(jì)算要全部沒(méi)收，讓違法者付出高昂的成本，甚至傾家蕩產(chǎn)；四是要借助司法的力量、嚴(yán)懲主觀惡意的違法行為，對(duì)私排偷排的行為要作為法律嚴(yán)懲的對(duì)象，對(duì)責(zé)任人應(yīng)該刑事拘留或判刑。
楊朝飛還建議，處罰一定要“罰單位和罰個(gè)人并重”。很多的環(huán)保法律法規(guī)，對(duì)造成污染事故、偷排漏排的污染企業(yè)，都是罰單位，沒(méi)有罰個(gè)人。在《水污染防治法》中對(duì)處罰個(gè)人有了一個(gè)突破，規(guī)定對(duì)于個(gè)人的罰款不超過(guò)其年收入的50%。《大氣污染防治法》一方面要繼承《水污染防治法》的“罰單位和罰個(gè)人并重”，另一方面要突破水污染防治法的50%的比例，比如罰到讓責(zé)任人一年沒(méi)有收入。
“治理霧霾，必須出重拳，用重典。”駱建華強(qiáng)調(diào)。
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能源基金會(huì)、北京地球村環(huán)境教育中心日前舉行“中國(guó)可持續(xù)能源記者論壇”，聚焦大氣法修訂。中國(guó)清潔空氣聯(lián)盟秘書(shū)處主任解洪興，介紹了相關(guān)專(zhuān)家經(jīng)過(guò)幾輪討論后形成的《大氣污染防治法》修訂的十點(diǎn)建議：
1.建立空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不斷更新的長(zhǎng)效機(jī)制；
2.全面加強(qiáng)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理制度；
3.建立大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不斷更新的機(jī)制；
4.完善排污許可證制度，強(qiáng)化企業(yè)排污的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管；
5.加大違法處罰力度，真正解決違法成本低、守法成本高的問(wèn)題；
6.強(qiáng)化區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制；
7.鼓勵(lì)信息公開(kāi)與公眾參與；
8.建立鼓勵(lì)地方實(shí)施更加嚴(yán)格的移動(dòng)源排放標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制；
9.加強(qiáng)*環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)油品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)施的管理；
10.建立機(jī)動(dòng)車(chē)環(huán)保性能監(jiān)督檢查和不達(dá)標(biāo)召回機(jī)制。
解洪興表示，這十點(diǎn)建議雖然針對(duì)的是大氣法的修改，但不局限于具體的條目，主要關(guān)注應(yīng)該形成怎樣的管理機(jī)制才能有效改善空氣質(zhì)量。
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